- La notion de perte de confiance
Si l’expression se retrouve parfois en jurisprudence, de manière quelque peu inappropriée car pour recouvrir d’autres notions plus larges (par exemple pour regrouper une série de manquements professionnels d’un cadre de direction : CAA Lyon, 18 juin 2020, Mme E. c/ Communauté de communes Terres de Bresse, req. n° 18LY01106), la notion juridique précise de « perte de confiance » n’est un motif juridiquement utilisé que pour mettre fin à la relation d’emploi avec un agent public territorial dans des cas strictement limités : il ne concerne que certains emplois à statut très spécifique, tels que les emplois fonctionnels (de directeur général des services, de directeur général adjoint des services…) et les emplois de collaborateurs de cabinet.
Ce motif, distinct de la faute, relève une appréhension plus subjective, tenant à la nature particulière des missions et du rôle des agents occupant tant des emplois fonctionnels que des emplois de collaborateurs de cabinet.
La notion de « perte de confiance » recouvre néanmoins deux réalités distinctes quant au contrôle exercé par le juge administratif sur les décisions se fondant sur un tel motif, tenant au degré de subjectivité de la relation de travail entre l’autorité territoriale et l’agent concerné.
Ainsi, s’agissant de la fin de détachement sur emploi fonctionnel, bien que la nature des missions de tels emplois suppose un lien de confiance entre l’autorité territoriale et les agents les exerçant, la relation entre les deux n’est pas à proprement parler politique : en ce sens, le contrôle du juge administratif sur de telles décision est un double contrôle, outre de l’erreur de droit et du détournement de pouvoir, de la matérialité des faits et de l’erreur manifeste d’appréciation (CE, 21 mars 2012, Mme A. c/ Commune des Clayes-sous-Bois, req. n° 341347 ; v. également : CAA Bordeaux, 27 mai 2008, M. G. c/ CDG de la Guyane, req. n° 06BX00727 ; CAA Nantes, 22 décembre 2015, Communauté de communes Bayeux Intercom, req. n° 13NT03143 ; CAA Bordeaux, 3 janvier 2017, M. D. c/ Région Guadeloupe, req. n° 15BX04114 ; CAA Lyon, 9 juillet 2020, Département de la Loire, req. n° 18LY01392).
Le juge administratif vérifie alors que la notion de perte de confiance recouvre effectivement une réalité factuelle tangible, qui doit s’apparenter à une faute professionnelle ou un manquement dans l’exercice des missions de l’emploi fonctionnel (il en va ainsi, par exemple, de tout manquement pouvant justifier une sanction disciplinaire, tel l’octroi d’avantages indus – CAA Paris, 11 mai 2021, Mme A. c/ Commune de Villecresnes, req. n° 20PA02385 ; de carences managériales et relationnelles traduites par un comportement brutal et autoritaire – CAA Nantes, 2 février 2021, Mme A. c/ Communauté de communes des Pays de l’Aigle, req n°19NT01764 ; de simples négligences dans les missions effectuées – CAA Marseille, 6 avril 2014, M. X. c/ Commune du Pradet, req. n° 00MA01485 ; de difficultés relationnelles – CAA Nantes, 22 décembre 2015, Communauté de communes de Bayeux, req. n° 13NT03143 ; ou encore de manquements dans l’encadrement et l’accompagnement des équipes – CAA Versailles, M. D. c/ Département des Hauts-de-Seine, req. n° 15VE03860).
Tel n’est pas le cas de la notion de « perte de confiance » pour la fin de la relation professionnelle entre un collaborateur de cabinet et son élu : du fait de la relation éminemment politique et interpersonnelle, recouvrant un véritable intuitu personae, qui les lie, le juge administratif n’exerce qu’un contrôle strictement minimal sur le motif de « perte de confiance » pouvant mettre fin à une telle relation de travail : outre l’erreur de droit et le détournement de pouvoir, n’est contrôlée que la matérialité des faits, et non leur appréciation, laquelle relève de la seule opportunité et appréhension de l’autorité territoriale (CE, 28 décembre 2001, Commune de Saint-Jory, req. n° 225189).
Cette « perte de confiance » propre aux collaborateurs de cabinet ne s’analyse pas comme une faute professionnelle, mais peut au contraire résulter de la simple « existence d’une divergence d’objectifs et une dissension sur les politiques à suivre » (CE, 28 décembre 2001, Commune de Saint-Jory, req. n° 225189, précité).
Ont ainsi été validés par le juge administratif des licenciements pour perte de confiance fondés sur une simple divergence de vues sur une unique politique de communication (CAA Marseille, 4 décembre 2012, M. Delaval c/ Commune de Saint-Cyprien, req. n° 11MA00494) ou encore des prises d’initiatives jugées a posteriori inopportunes, mais également la seule relation extraprofessionnelle du collaborateur avec le frère d’un élu (CAA Marseille, 5 juin 2015, M. Mikaelian c/ Marseille Provence Métropole, req. n° 14MA02363), ou même les seules dissensions existantes entre le compagnon du collaborateur et l’autorité territoriale (CAA Marseille, 28 mai 2013, Mme Hebert c/ Cne de Saint-Laurent-sur-Var, req. n° 10MA04337).
C’est cette deuxième interprétation de la « perte de confiance » comme motif régulier de licenciement d’un collaborateur de groupe d’élu que vient de reconnaître le Conseil d’État.
- Un rapprochement en demi-teinte entre les statuts de collaborateur de cabinet et de collaborateur de groupe d’élus
La validation d’un tel licenciement pour « perte de confiance » dans le sens d’une simple divergence politique pour un collaborateur de groupe d’élus n’était pas une première.
En effet, la cour administrative d’appel de Marseille avait déjà pu reconnaître la régularité d’un tel motif en pareille situation dès 2011 :
« Considérant qu'il résulte de ces dispositions, d'une part, qu'il appartient au seul président du conseil général de décider du licenciement ou du non-renouvellement de contrat des collaborateurs qu'il a mis à disposition d'un groupe d'élus sans avoir à recueillir l'avis préalable de l'assemblée délibérante pour prendre une telle décision, et d'autre part, que compte tenu des modalités d'affectation de ces agents et des responsabilités particulières qui leur incombent, cette décision peut être motivée par la perte de confiance qu'ils ont suscitée ; qu'il appartient toutefois au juge administratif de contrôler que cette décision repose sur des motifs de fait matériellement exacts, n'est pas entachée d'une erreur de droit et ne procède pas d'un détournement de pouvoir ; » (CAA Marseille, 21 juin 2011, M. A. c/ Département des Pyrénées-Orientales, req. n° 09MA02149)
Il en allait de même plus récemment de la cour administrative d’appel de Lyon, confirmant la légalité d’un licenciement de collaborateur de groupe d’élus pour perte de confiance liée à des remises en cause publiques des positions du président de groupe (CAA Lyon, 12 mars 2020, Mme D. c/ Métropole de Lyon, req. n° 18LY03545).
Mais le Conseil d’État n’avait pas encore été amené à se prononcer sur cette proposition formulée par les juges d’appel (et donc d’en confirmer la portée certaine) : c’est chose faite.
Ce positionnement permet ainsi d’affirmer un peu plus la spécificité du « statut » des collaborateurs de groupes d’élus, statut quelque peu hybride, le rapprochant de celui des collaborateurs de cabinet, sans être totalement identique à ce dernier.
Le statut des collaborateurs de cabinet est en effet bien plus clair que celui des collaborateurs de groupes d’élus.
Les collaborateurs de cabinet sont recrutés sur le fondement de l’article L. 333-1 du code général de la fonction publique, qui en fait une catégorie d’agents « à part » des autres agents publics territoriaux, régis par leur propre décret (décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, depuis codifié aux articles R. 333-1 à R. 333-10 du code général de la fonction publique). L’article L. 333-1 est par ailleurs très explicite sur le caractère tout à fait précaire de la situation des collaborateurs de cabinet :
« Pour former son cabinet, l'autorité territoriale d'une collectivité ou d'un établissement mentionné à l'article L. 4 peut librement recruter un ou plusieurs collaborateurs et mettre librement fin à leurs fonctions. »
Le contrat de collaborateur de cabinet, outre une fin anticipée, prend ainsi automatiquement fin à la fin du mandat de l’autorité territoriale qui l’emploie (CE, 18 mai 1994, Mercier, req. n° 135764, Rec. 243), quel que soit le résultat de l’élection (la réélection de l’autorité territoriale n’entraînant pas la poursuite du contrat : CAA Douai, 23 décembre 2011, Cne Coudekerque-Branche, req. n° 10DA01198) sans que cette fin ne puisse être assimilée à un licenciement (CE, 18 mai 1994, Mercier, req. n° 135764, Rec. 243, précité ; CAA Nantes, 9 avril 2010, Commune des Agneaux, req. n° 09NT01817).
A l’inverse, les collaborateurs de groupes d’élus voient leur existence prévue par le code général des collectivités territoriales, aux articles L. 2121-28 (pour les communes de plus de 100 000 habitants), L. 3121-24 (pour les départements), L. 4132-23 (pour les régions), L. 5215-18 (pour les communautés urbaines de plus de 100 000 hab.) et L. 5216-4-2 (pour les communautés d'agglomération de plus de 100 000 hab.).
L’article L. 2121-28 (pour exemple), dispose ainsi simplement que :
« II. (…) Le maire peut, dans les conditions fixées par le conseil municipal et sur proposition des représentants de chaque groupe, affecter aux groupes d'élus une ou plusieurs personnes. Le conseil municipal ouvre au budget de la commune, sur un chapitre spécialement créé à cet effet, les crédits nécessaires à ces dépenses, sans qu'ils puissent excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres du conseil municipal, charges sociales incluses.
Le maire est l'ordonnateur des dépenses susmentionnées.
L'élu responsable de chaque groupe d'élus décide des conditions et des modalités d'exécution du service confié que ces collaborateurs accomplissent auprès de ces groupes au sein de l'organe délibérant. »
Pour le reste, le « statut » des collaborateurs de groupes d’élus est par l’article L. 333-12 du code général de la fonction publique qui prévoit simplement que :
« Les agents contractuels territoriaux recrutés sur le fondement du code général des collectivités territoriales pour exercer les fonctions de collaborateur de groupe d'élus ou de groupe de délégués sont engagés par contrat à durée déterminée pour une durée maximale de trois ans, renouvelable, dans la limite du terme du mandat électoral de l'assemblée délibérante concernée.
La qualité de collaborateur de groupe d'élus ou de groupe de délégués est incompatible avec l'affectation à un emploi permanent d'une collectivité territoriale et ne donne aucun droit à titularisation dans un grade de la fonction publique territoriale.
Le contrat est renouvelable par reconduction expresse, dans la limite d'une durée maximale de six ans.
Au terme de cette durée maximale, sa reconduction ne peut avoir lieu que par décision expresse et pour une durée indéterminée. »
Aucun décret n’est venu préciser ces textes : seule une circulaire du 6 mars 1995 (NOR INTB9500079C), relative au fonctionnement des groupes d’élus en tant que tels, vient apporter quelques précisions sur les personnels de ses groupes.
De ce corpus limité de textes naît un certain nombre de caractéristiques singulières s’agissant des collaborateurs de groupes d’élus.
En effet, et tout d’abord, alors que la circulaire précitée prévoit que « la collectivité pourra également affecter des personnels titulaires dans les conditions fixées par la loi du 26 janvier 1984 modifiée relative aux positions des fonctionnaires territoriaux. », la jurisprudence estime que les fonctions de collaborateurs de cabinet ne correspondaient à aucun cadre d’emplois de fonctionnaires, motif permettant le recrutement d’agents contractuels sur ces emplois permanents (CE, 6 novembre 2013, Département du Haut-Rhin, req. n° 366309, Rec.).
Ils ne peuvent pas ainsi, à l’instar des collaborateurs de cabinet, bénéficier de droit à titularisation dans un grade de la fonction publique territoriale (art. L. 333-12 du code général de la fonction publique précité).
Ensuite, la nature du contrat du recrutement des collaborateurs de groupes d’élus et la gestion de sa durée est nettement moins claire que pour les collaborateurs de cabinet.
Ainsi, les collaborateurs de groupes d’élus, contrairement aux collaborateurs de cabinet, bénéficient d’un droit au renouvellement de leur contrat, et d’une possibilité de le voir se transformer en contrat à durée indéterminée après une durée de six années (art. L. 333-12 du code général de la fonction publique précité).
Pourtant, tout comme les collaborateurs de cabinet, leur contrat prend nécessairement fin avec le mandat de l’assemblée délibérante (laquelle est l’unique raison d’existence du groupe d’élus) (CAA Paris, 17 décembre 2015, Région Île-de-France, req. n° 14PA00174).
Mais là réside une différence notable avec les collaborateurs de cabinet : si ceux-ci ne peuvent absolument pas voir leur contrat renouvelé par un nouveau mandat de l’autorité territoriale (auquel cas un nouveau contrat peut être conclu), les collaborateurs de groupes d’élus peuvent voir prolonger leur contrat par renouvellement auprès du même groupe réélu, ou d’un autre groupe : dans l’hypothèse dans laquelle ils ne seraient pas recrutés à nouveau par le groupe ou un autre groupe, la fin de leur contrat prend ainsi la forme d’un licenciement (CAA Paris, 26 septembre 2022, Mme B. c/ Ville de Paris, req. 21PA04122).
Enfin, et contrairement aux collaborateurs de cabinet pour lesquels l’employeur et l’autorité hiérarchique sont la même personne (l’autorité territoriale), les collaborateurs de groupe d’élus sont soumis à une « double hiérarchie » quelque peu surprenante, et liée à leur rôle d’exercice auprès de groupes politiques : « Si les collaborateurs de groupes d'élus sont recrutés par l’exécutif de la collectivité, la définition des modalités d’exécution de leur service relève de la responsabilité de l’élu responsable du groupe » (CAA Lyon, 25 mars 2026, M. B. c/ Département de la Haute-Savoie, req. n° 24LY00786).
Ainsi, c’est l’autorité territoriale qui est seule compétente pour recruter et licencier les collaborateurs de groupes d’élus, mais le fait, notamment pour perte de confiance, sur la base de la seule appréciation du groupe d’élus, lequel peut ne pas être, par essence, celui de la majorité de l’autorité territoriale au conseil municipal.
Cette solution « conduit à interroger la portée réelle du pouvoir de contrôle de l’autorité territoriale » notamment en cas de « désaccord entre l’autorité exécutive et la présidence du groupe politique sur le comportement de son collaborateur », et donc sur la notion de « perte de confiance » (D. KRUST, observations sous CE, 3 février 2026, M. B. c/ Commune d’Aix-en-Provence, req. n° 498796, AJCT 2026, p. 282).
Le peu de jurisprudences liées aux collaborateurs de groupes d’élus et à la fin de leurs contrats permet difficilement d’appréhender la réalité de telles difficultés, qui sont peut-être, en pratique, inexistantes, du fait d’une sorte de contrat moral et politique entre l’autorité territoriale et les groupes d’élus s’agissant de la gestion de leurs collaborateurs… laissant une certaine insécurité juridique perdurer s’agissant de la gestion de ces agents « politiques ».
Émilien Batôt
Avocat associé – Melian Avocats
