Lignes directrices de gestion – le piège des comités et commissions ad hoc dans la gestion des ressources humaines

La création, par une administration, d’une commission ou d’un comité consultatif ad hoc non prévu par les textes, pour l’épauler dans ses choix de gestion des ressources humaines, notamment de promotion et avancement de ses agents, ou encore de mobilités, est une pratique qui s’est multipliée, notamment depuis l’adoption de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique et la suppression du rôle des commissions administratives paritaires (« CAP ») dans ces matières.

Cette instauration d’instances de consultation en compensation de la suppression du rôle des CAP se comprend aisément : les directions des administrations ont souvent besoin de regards complémentaires, notamment des représentants du personnel, pour l’aider à départager parfois des centaines d’agents promouvables.

Néanmoins, cette instauration de comité et commissions ad hoc s’avère périlleuse, car sujette à un risque juridique de plus en plus croissant. Retour sur plusieurs exemples de remise en cause juridique de tels dispositifs.

• Le groupe de réflexion sur la mobilité du ministère de la justice : l’obligation de solliciter l’ensemble des organisations syndicales représentatives au sens des seules dispositions leur donnant compétence pour agir

Dès 2020, le Conseil d’État était venu rappeler qu’une telle procédure, mise en œuvre dans le cadre des lignes directrices de gestion, ne pouvait se faire de manière totalement libre, notamment dans la composition du groupe de réflexion ainsi créé (CE, ord., 2 décembre 2020, SPS c/ Garde des sceaux, ministre de la Justice, req. n° 446507).

Le ministère de la justice, ne pouvant plus solliciter sa CAP pour se prononcer sur la mobilité des agents du ministère, avait en effet décidé de recueillir l’avis des organisations syndicales dans le cadre des campagnes de mobilité, en leur transmettant la liste des candidats à chaque poste, afin de leur permettre de présenter des observations sur les candidatures d’agents à la mobilité, et ce avant de prendre les décisions de mutation liées.

Le ministère avait alors décidé de ne saisir, pour ce faire, que les organisations syndicales disposant d’un siège au comité technique ministériel, dès lors que celles-ci étaient compétentes pour émettre un avis sur les lignes directrices de gestion en matière de mobilité.

Saisi en référé-liberté pour atteinte à la liberté syndicale par une organisation exclue de ce dispositif, comme n’ayant pas de siège au comité technique ministériel mais seulement au sein de comité techniques locaux, le Conseil d’État a censuré le dispositif retenu par le ministre et enjoint à ce dernier d’intégrer ladite organisation syndicale au groupe de consultation.

Le Conseil d’État a en effet implicitement retenu qu’en créant un dispositif de consultation des organisations syndicales ad hoc en dehors des textes en vigueur, l’administration ne pouvait déterminer arbitrairement la liste des organisations autorisées à y participer, et devait pour se faire rattacher le choix des organisations syndicales participantes à un texte leur donnant compétence pour se prononcer sur de telles situations et appliquer les critères liés.

Or, et dès lors que le comité technique ministériel n’était pas compétent pour se prononcer en matière de mobilité, le seul texte susceptible de prévoir une telle compétence était le nouvel article 14 bis de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1986 (devenu article L. 216-1 du code général de la fonction publique) relatif à la possibilité pour les agents de l’État de choisir un représentant d’une organisation syndicale pour « pour les assister dans l'exercice des recours administratifs contre les décisions individuelles qui leur sont défavorables relatives aux mutations, à l'avancement de grade et à la promotion interne ».

Dans sa rédaction en vigueur, ledit texte prévoyait une condition de représentativité, laquelle, définie aux articles 30 et 39 du décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019, s’étendait à toutes les organisations syndicales disposant au moins d’un siège au comité technique ministériel ou tout autre comité technique dont relève l’agent concerné.

Il était donc nécessaire pour le ministre, pour assurer la légalité de son dispositif, de convoquer aux réunions de consultation préalable à la mutation toutes les organisations syndicales disposant d’un siège dans les comités techniques de secteurs concernant les candidatures évoquées.

• Les comités ad hoc pour le recrutement de professeurs d’université : d’un vice de procédure danthonysable au détournement complet d’une procédure réglementaire

Plusieurs universités ont mis en place des comités consultatifs complémentaires aux procédures réglementaires de promotion et de recrutement des maîtres de conférences et professeurs d’universités.

Dans une première affaire (CE, 27 septembre 2024, Mme B. c/ Université de Lille, req. n° 473336), le Conseil d’État était saisi d’un vice de procédure tenant à la consultation, dans le cadre du processus de promotion d’une maîtresse de conférences de l’université de Lille, du conseil restreint de composante élargi au directeur de l’unité de recherche dont relevait l’agent, consultation instituée par les lignes directrices de gestion relatives à la promotion des personnels de l’université de Lille.

La requérante estimait que cette consultation, visant à transmettre l’avis dudit conseil restreint à l’assemblée des conseils scientifique et de la formation et de la vie universitaire en formation restreinte, était contraire à l’article 4 du décret n° 2021-1722 du 20 décembre 2021 créant une voie temporaire d'accès au corps des professeurs des universités et aux corps assimilés : cet article, déterminant la procédure de promotion prévue, s’il prévoyait bien la consultation de l’assemblée précitée, ne permettait pas l’ajout d’une procédure de consultation complémentaire.

Le Conseil d’État avait alors rejeté le moyen en le « danthonysant » (CE Ass., 23 décembre 2011, Danthony, req. n° 335033), estimant que la consultation du conseil restreint n’avait pas privé la requérante d’une garantie ni, en pratique, eu d’incidence sur le sens de l’avis émis par l’assemblée ni, par la suite, sur les décisions refusant d’inscrire la requérante sur la liste des candidats à la promotion.

Cette décision aurait pu conduire à considérer que la consultation de comités et commissions ad hoc n’emportait ainsi aucun risque contentieux quant à la validité des décisions prises à l’issue d’une procédure les incluant.

Mais…

Un an plus tard, et dans une affaire similaire, le Conseil d’État a tout simplement estimé à l’inverse que l’existence d’un comité ad hoc ajouté audit décret pouvait entraîner l’annulation des décisions prises à l’issue du processus consultatif (CE, 7 novembre 2025, Mme D. c/ Université Sorbonne Paris Nord, req. n° 497896, précité).

Dans cette affaire, un comité ad hoc, institué par les lignes directrices de gestion de l’université, avait pour mission de hiérarchiser les candidatures soumises par le Conseil national des universités et le comité de promotion (dont la consultation est, elle, prévue par le décret n° 2021-1722 précité) en vue de leur présentation au président de l’université.

Le Conseil d’État a d’abord retenu que l’objet de ce comité ad hoc, intervenant postérieurement aux consultations préalablement prévues par les textes, et jouant une rôle de filtre consultatif entre lesdites consultations réglementaires et l’autorité décisionnaire, était en soi contraire au décret n° 2021-1722 précité, et constituant ainsi en tant que telle une irrégularité susceptible d’entraîner l’annulations des décisions prises à l’issue d’une telle procédure.

Par ailleurs, la Haute juridiction a retenu, dans cette affaire, que cette irrégularité avait exercé une influence sur les décisions prises refusant la candidature d’agents, entraînant donc l’annulation de la nomination d’un autre agent au poste de professeur des université litigieux.

Si la « danthonysation » de la consultation de tels comités et commissions ad hoc paraît ainsi possible, elle reste extrêmement aléatoire, entraînant un risque contentieux non négligeable sur les décisions prises à l’issue de tels processus « maison ».

Ce d’autant plus que ces deux affaires soulèvent un constat plus drastique à leur égard : l’usage de commissions et comité ad hoc apparaît, en tant que telle, irrégulière, comme étant contraire aux règles dressant d’ores et déjà des procédures dédiées.

• Irrégularité de principe et violation des règles de communicabilité des documents administratifs

In fine, cette irrégularité de principe de la constitution de comités et commissions ad hoc visant à remplacer l’ancienne saisine des CAP a très rapidement été mise en lumière par la direction générale des collectivités locales (DGCL), par la voix du ministre en charge desdites collectivités.

Par une réponse ministérielle du 10 juin 2021 (QE Sénat n°22234, JO Sénat du 10/06/2021, page 3702), le ministre en charge des collectivités territoriales alertait déjà sur le fait que « La création de commissions ad hoc, intervenant en substitution des CAP, en amont de l’établissement du tableau d’avancement de grade annuel ou de la liste d’aptitude, serait contraire à l’esprit de la loi. »

Mais il alertait également sur le fait qu’en pratique, l’instauration de tels comités se heurterait à l’impossibilité, pour leurs membres, d’être destinataires d’éléments suffisamment complets pour donner un avis éclairé aux décideurs.

En effet, si la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) admet, de manière générale, que « la liste des agents promouvables selon les règles statutaires à un grade ou un cadre d’emploi supérieur ainsi que les tableaux d’avancement arrêtés par l’autorité compétente sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration », elle rappelle également que « la liste des agents proposés à l’avancement par l’administration en fonction de critères de sélection révélant une appréciation sur leur manière de servir n’est communicable qu’aux intéressés, chacun pour ce qui le concerne, conformément aux dispositions de l’article L. 311-6 du même code » (Avis CADA n° 2018423 du 21/03/2019).

Ce positionnement est par ailleurs tout à fait conforme au nouveau texte créé en « compensation » de la perte du rôle des organisations syndicales membres des CAP en matière de promotion, d’avancement de grade et de mutation : l’article L. 216-1 du code général de la fonction publique (précité), prévoyant la possibilité pour les agents de choisir un représentant désigné par l’organisation syndicale de leur choix pour les assister dans l'exercice des recours administratifs contre les décisions individuelles qui leur sont défavorables relatives aux mutations, à l'avancement de grade et à la promotion interne, n’a pas donné de pouvoir particulier auxdits représentants, qui ne peuvent se voir communiquer « les éléments relatifs à [la] situation individuelle [desdits agents] au regard de la réglementation en vigueur et des lignes directrices de gestion » qu’à « [la] demande [desdits agents] ».

Émilien Batôt

Avocat associé – Melian Avocats